Los sistemas de protección social latinoamericanos se encuentran en una encrucijada. Los
problemas estructurales de pobreza, desigualdad e informalidad se combinan en la actualidad con
los devastadores impactos sociales asociados a la pandemia de COVID-19. Esta combinación puso
un arco de espera a la posibilidad de que los sistemas de protección social pudieran continuar
avanzando en el camino que tenían trazado y evidenció las deficiencias y desigualdades
estructurales de los actuales sistemas de protección social. Sin embargo, también abrió la
posibilidad de repensar el rol del Estado y de las políticas de protección social en la recuperación
con igualdad, en parte, ante las innovaciones incorporadas por los países para hacer frente a la
crisis social y económica. Este panorama obliga a revisar deudas, logros recientes y desafíos
futuros de los sistemas de protección social de la región, tomando como base los aprendizajes de
los países europeos que más han avanzado en la construcción de Estados sociales, pero también
recogiendo enseñanzas de los pasos que América Latina viene dando y, en particular, de la
respuesta de los sistemas de protección social de la región a la crisis producida por la pandemia. La
situación de niños, niñas y adolescentes es especialmente preocupante: un 51,3% se habría
encontrado en situación de pobreza en 2020, sin considerar el impacto de las medidas de
emergencia en protección social no contributiva (CEPAL/UNICEF, 2020) y casi un tercio de los
hogares con niños, niñas y adolescentes carecía de acceso a protección social previo a la
pandemia, mostrando las brechas de cobertura en materia de prestaciones familiares (family
benefits o family policies) y en materia contributiva. La evidencia indica que la inversión en niños,
niñas y adolescentes, así como en sus familias, tiene efectos de larga duración en el bienestar de
toda la sociedad. Dicha inversión permitiría ajustar los diseños de protección social a la cambiante
estructura de riesgos y oportunidades que caracterizan a las sociedades de América Latina y el
Caribe y que se ha profundizado durante la pandemia. La inversión en la infancia y sus familias
permite, a su vez, mitigar los efectos que tuvo el cierre temporal de servicios básicos de salud,
educación y alimentación, lo que previene impactos CEPAL Prestaciones familiares y cuidados de
larga duración… 6 negativos en los derechos y el desarrollo de las nuevas generaciones. En
atención a los impactos desproporcionados de la actual crisis sobre niños, niñas y adolescentes, la
consolidación de sistemas de protección social sensibles a la infancia es una urgencia ineludible
(CEPAL/UNICEF, 2020). En el otro extremo de la vida, estimaciones y proyecciones de las Naciones
Unidas indican que, en 2030, la población de 60 años y más en la región habrá aumentado en 30
millones, alcanzando los 118 millones, el 16,7% de la población total (CELADE, 2019). El acelerado
envejecimiento poblacional torna indispensable que los sistemas de protección social pongan los
derechos de las personas mayores en el centro de sus respuestas. Una política clave, reconocida
como uno de los cuatros ejes de acción de la Década de las Naciones Unidas del Envejecimiento
Saludable (2021-2030), aprobada por la Asamblea General el 14 de diciembre de 2020, es “brindar
acceso a la atención a largo plazo para las personas mayores que la necesiten”. Ello es
particularmente relevante ante la profundización de las desigualdades de género en la región
durante la pandemia, producto de la desigual sobrecarga de trabajo de cuidado no remunerado en
las mujeres. Como parte de la identificación de estrategias prioritarias a impulsar para robustecer
sistemas universales, integrales y sostenibles de protección social, resulta clave avanzar en
políticas que permitan colectivizar y redistribuir los riesgos y el cuidado de larga duración de las
personas mayores, indagando en mecanismos que faciliten este proceso. Las políticas de cuidado
de larga duración (long-term care policies) se tornan cada vez más centrales en la arquitectura de
bienestar. La experiencia y aprendizajes sobre estas políticas desarrolladas en países europeos,
que incluyen políticas de cuidado y seguros de dependencia, son de especial relevancia para
extraer lecciones y recomendaciones de política para América Latina y el Caribe. Este documento
busca ser un ejercicio en ese sentido y pone el foco en las alternativas que existen para la
construcción de sistemas de protección social para familias con niños, niñas y adolescentes, así
como para el cuidado de larga duración de las personas mayores, en el entendido de que ambos
componentes deben ser prioritarios en la apuesta de mediano plazo de ir construyendo pilares
fuertes que sostengan Estados de bienestar en la región. La mirada simultánea sobre ambos
pilares permite superar las limitaciones impuestas por las especificidades de las políticas
sectoriales, poniendo el foco en los individuos y en las familias, así como en las conexiones que
existen entre las políticas que proveen bienestar a lo largo del ciclo de vida (Filgueira, 2014).
Avanzar en estos dos frentes también supone un avance hacia el objetivo más amplio de construir
sistemas universales de protección social, un paso clave en la construcción de verdaderos Estados
de bienestar en la región (CEPAL, 2022). Este objetivo es especialmente relevante en el contexto
de recuperación de la crisis generada por la pandemia de COVID-19, que ha colocado a las
prestaciones familiares y a las políticas de cuidado de larga duración como un pilar central en la
agenda de los gobiernos para garantizar el bienestar de las familias y en especial de los niños,
niñas y adolescentes, así como de las personas mayores. En las secciones I a III se ofrece un breve
recorrido conceptual que justifica ambos grupos de políticas y se describe el desarrollo de estas
políticas en el contexto de los Estados de bienestar europeos, así como en de América Latina, con
foco en las últimas dos décadas. En la sección IV, se describen los avances e innovaciones
desplegados desde la protección social para atenuar los efectos de la crisis provocada por la
pandemia tanto en el contexto europeo como de América Latina, identificando espacios para
avanzar y desafíos pendientes. El documento concluye con la identificación de desafíos,
propuestas y recomendaciones para fortalecer el rol de los sistemas de protección social de la
región en estos dos grupos de políticas. Esta última sección busca contribuir a una hoja de ruta
para el fortalecimiento de los sistemas de protección social en condiciones de crisis y en la
recuperación, con miras a consolidar sistemas universales de protección social y un Estado de
bienestar fortalecido que permita el goce de los derechos a lo largo de ciclo de vida. CEPAL
Prestaciones familiares y cuidados de larga duración… 7 I. El rol de las prestaciones familiares y de
las políticas para el cuidado de larga duración en la protección social Es esperable y deseable que
las personas adultas en etapa activa accedan al bienestar a través de su inserción en el mercado
laboral y que esto sea complementado con acciones públicas para garantizar acceso a servicios
básicos. Estas personas normalmente generan más ingresos laborales de los que consumen. En
contraste, tanto los niños y adolescentes como las personas mayores consumen más ingresos de
los que generan y son, por lo tanto, altamente dependientes de las capacidades y el
funcionamiento familiar. Como resultado, se plantea un déficit en los extremos de la distribución
de edad y un superávit en la mediana edad. Esto implica que para garantizar los niveles de
consumo de niños y adultos mayores se requieren transferencias intergeneracionales al interior de
y entre las familias, lo que implica transferir dinero de los que generan más ingresos de los que
consumen a los que consumen más de los que generan. Sin embargo, a esto deben sumarse
sistemas de políticas públicas orientados a estos dos grupos, lo que permitiría garantizar los
derechos básicos a lo largo de las diferentes etapas de la vida (Filgueira y Rossel, 2017; OCDE,
2009). Las prestaciones familiares, así como las políticas para el cuidado de larga duración de las
personas mayores son pilares clave en el rol del Estado para garantizar una organización social que
vaya al encuentro de los riesgos de estos dos grupos de la población y garantice, en última
instancia, una sociedad más igualitaria y justa. A. Prestaciones familiares Las prestaciones
familiares (family policies o family benefits) agrupan políticas y programas destinados a
proporcionar bienestar a las familias con hijos, tanto de forma directa como indirecta, a través de
transferencias y servicios, así como de regulaciones orientadas a promover la corresponsabilidad
entre la vida laboral y la doméstica. La evidencia científica muestra que la inversión social en
familias con niños, niñas y adolescentes no sólo impacta sobre el bienestar en las etapas
subsiguientes de la vida, sino que constituye una inversión más eficiente en comparación con
inversiones realizadas en otras etapas del ciclo de vida CEPAL Prestaciones familiares y cuidados
de larga duración… 8 (Heckman, 2012). Las intervenciones fuertes en esta etapa, en especial al
inicio de la vida, tienen efectos sobre el desarrollo cognitivo y neuronal justamente cuando el
cerebro es más sensible a los entornos de crianza y la estimulación oportuna (Heckman y
Masterov, 2007; Clarke-Stewart y Fein, 1983). Asimismo, los efectos de las intervenciones
tempranas se trasladan al bienestar en la infancia y adolescencia en aspectos tan variados como el
desempeño en educación (NICHD Early Child Care Research Network, 2005), o el desarrollo
socioemocional, el desempeño laboral y los ingresos posteriores en la etapa adulta (Schweinhart,
2004). La ausencia de estas inversiones tempranas dificulta esta formación acumulada de
capacidades y vuelven más improbable el efecto positivo de intervenciones orientadas a mejorar
el bienestar de las personas en su vida adulta. Por otro lado, la evidencia demuestra que las
familias son especialmente vulnerables y más frágiles cuando están teniendo y criando a sus hijos,
en especial cuando estos son pequeños y están desarrollando sus funciones cognitivas básicas
(OCDE, 2011a). Esta vulnerabilidad se relaciona con las dificultades de las familias para generar
ingresos y proveer cuidados en forma simultánea, expresada en aspectos como la posible pérdida
de ingresos y el aumento de las tensiones de tiempo, así como el aumento de los costos debido a
los nuevos miembros de la familia que se requiere alimentar, vestir y cuidar. Esta vulnerabilidad
debe ser visibilizada como una prioridad para las políticas públicas. Como resultado de lo anterior,
la protección social centrada en familias con niños, niñas y adolescentes es una herramienta
fundamental para combatir desigualdades que se producen al inicio de la vida y se trasladan a
etapas posteriores del ciclo vital (OIT, 2022). La reducción de desigualdades al inicio de la vida
permite asegurar equidad en la distribución de oportunidades y beneficiar el bienestar conjunto.
Para ello, es necesario que las políticas públicas desempeñen un rol preponderante, que contrasta
con la noción históricamente aceptada de que las familias son las únicas responsables de
garantizar el consumo y proveer bienestar a sus hijos. En otras palabras, la inversión en familias
con niños, niñas y adolescentes es una pieza clave del combate a la desigualdad general de una
sociedad. Además, la inversión en infancia y adolescencia no puede deslindarse de la inversión en
las familias y esta no es posible sin visibilizar la desigualdad con que se asignan roles y
responsabilidades al interior de los hogares. Por lo tanto, el objetivo de garantizar el bienestar de
las familias con niños, niñas y adolescentes no es independiente de la búsqueda de la igualdad de
género. Finalmente, la inversión en prestaciones familiares es condición para garantizar el pleno
ejercicio de los derechos establecidos en la Convención de Derechos del Niño (CDN) (Naciones
Unidas, 1989). Dejar el bienestar infantil librado a las fuerzas del mercado y capacidad familiares
no sólo es ineficaz del punto de vista social e ineficiente desde una perspectiva estrictamente
económica, sino que también es inaceptable desde una perspectiva de derechos. Esto implica
dejar de considerar a las niñas, niños y adolescentes como una categoría pasiva y dependiente de
las familias, y pasar a considerarlos como sujetos de derechos, ante los cuales el Estado y no la
familia, es el garante último (Rossel, Rico y Filgueira, 2015). La protección social para familias con
niños, niñas y adolescentes incluye distintas políticas que se relacionan con el cuidado infantil a
través de la protección familiar y los sustitutos directos del tiempo y el cuidado de la familia
mediante la provisión de dinero, tiempo y servicios: i) políticas de transferencias para familias con
hijos menores de 18 años, que cubren la compensación monetaria por los costos de tener hijos; ii)
políticas de licencias y acciones asociadas; iii) y servicios de cuidado y educación de la primera
infancia (OCDE, 2011a). Las transferencias y los beneficios tributarios son un pilar clave en la
construcción de sistemas de protección social para familias con niños, niñas y adolescentes. Estas
políticas engloban transferencias bajo la forma de asignaciones familiares, así como las
transferencias a familias de menores ingresos (OCDE, 2011a), que varían en términos del grado de
universalidad alcanzado, generosidad en los montos y duración. Por otro lado, los beneficios
tributarios (tax benefits/tax credits), que han sido CEPAL Prestaciones familiares y cuidados de
larga duración… 9 impulsados sobre todo en los países de matriz anglosajona (Richardson y
Bradshaw, 2012), contemplan exoneraciones o devoluciones tributarias para familias con niños, en
algunos casos focalizando en familias pobres. Una extensa literatura muestra los efectos positivos
de las transferencias a las familias sobre distintas variables de bienestar familiar e infantil.
También es contundente la evidencia sobre el rol de las transferencias en la reducción de la
pobreza en países europeos (Richardson y Bradshaw, 2012). Los sistemas de licencias desempeñan
un rol clave para favorecer la corresponsabilidad en el cuidado de niños y niñas, en especial en los
primeros años de vida, a través del reemplazo salarial y aseguramiento del empleo, políticas de
promoción de lactancia y mecanismos de promoción de cuidado parental. Existen tres grandes
tipos de licencias: licencias por maternidad —orientada a madres, para el embarazo, el momento
del parto o la adopción—, licencias por paternidad —exclusivas para padres, inmediatamente
después del nacimiento— y licencias parentales —para padres y madres, a menudo
complementarias a los períodos de licencia por maternidad y paternidad y por períodos de tiempo
más prolongados, con el fin de garantizar la corresponsabilidad de hombres y mujeres en el
cuidado de los niños y niñas pequeños. Hay evidencias de que las licencias maternales tienen
efectos sobre la salud de las madres, tanto durante el embarazo como inmediatamente después
del parto, incluyendo la disminución de la incidencia de la depresión materna posparto y la
violencia de pareja, recuperación posparto más efectiva y la disminución de los reingresos
hospitalarios maternos (Van Niel y otros, 2020). También tienen efectos sobre la salud de los
niños, lo que redunda en una disminución de los reingresos hospitalarios infantiles y la mortalidad
infantil, un aumento de la asistencia a controles pediátricos e inmunizaciones oportunas, así como
en el inicio y duración de la lactancia materna (Van Niel y otros, 2020). Las licencias parentales
contribuyen a que las madres regresen al trabajo tras un período de ausencia después del
nacimiento y los primeros meses de vida de sus hijos, así como sobre la posibilidad de incrementar
sus ingresos a mediano y largo plazo (Nandi y otros, 2018). También pueden impactar en la
distribución del trabajo remunerado y no remunerado entre hombres y mujeres (Hook, 2010). La
experiencia del mundo desarrollado muestra distintos modelos de provisión del cuidado infantil.
Por un lado, se encuentran los centros de cuidado formal o Centros diurnos de cuidado que
funcionan como servicios registrados por las autoridades municipales, provinciales o nacionales
para la atención de grupos de niños en edad preescolar, de 0 a 5 años (dependiendo de cada país)
y con un régimen de 8 a 10 horas por día de lunes a viernes (OCDE, 2016b). Por otro lado, en la
mayor parte de los países esta modalidad se combina con alguna forma de política de cuidado
infantil en el domicilio —generalmente del cuidador— de forma remunerada, lo que incluye
centros de cuidado familiares (family day care, parental run childcare centre, childminding), y
cuidados en el hogar (home-based care) en formato de cuidadoras o cuidadores. Los servicios de
cuidado tienen efectos probados sobre el bienestar de los niños y sus habilidades cognitivas y no
cognitivas, así como en su rendimiento educativo posterior (Cunha, 2005; NICHD Early Child Care
Research Network, 2005; Sylva, 2003). Sin embargo, la calidad es un mediador importante en esta
relación causal (Clarke-Stewart y otros, 2002; Vandell, 1996; Vandell y Wolfe, 2000). Los servicios
de cuidado también impactan sobre la participación laboral de las mujeres. En efecto, el vínculo
entre el uso de los servicios de cuidado infantil y la participación laboral femenina ha sido
documentado por numerosas investigaciones (Brooks-Gunn, Han y Waldfogel, 2002, 2002;
Heckman, 1974; Waldfogel, 1992), mostrando que los costos que están implícitos en el cuidado de
los menores de 2 años para las familias están estrechamente vinculados con la disponibilidad de
servicios de cuidado.